在生態保護修復上對所有者、開發者和監管者統一監管
【谷騰環保網訊】《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出“加強生態保護修復監管制度建設，強化統一監管”。近年來，我國生態保護修復監管取得積極進展，但也存在一些問題。如何切實加強生態保護修復監管，為子孫后代留下山清水秀的生態空間？中國環境報記者專訪中國政法大學民商經濟法學院副院長、生態與資源法治研究中心主任于文軒。
中國環境報：目前來看，加強生態保護修復統一監管有哪些法律政策依據和制度保障？
于文軒：2023年召開的全國生態環境保護大會上強調，要在生態保護修復上強化統一監管，強化生態保護修復監管制度建設，加強生態狀況監測評估，開展生態保護修復成效評估，強化自然保護地、生態保護紅線督察執法。
在立法層面，新修訂的環境保護法規定，國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。在其他生態環境保護領域的立法，特別是黨的十八大以來頒布的生態環境保護立法中，也都有落實生態保護修復統一監管的規定。
在政策層面，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確要求，“加強生態保護修復監督評估”，“強化生態保護監管”。《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》再次明確“嚴格對所有者、開發者乃至監管者的監管，及時發現和查處各類生態破壞事件，堅決杜絕生態修復中的形式主義。”這些要求為生態保護修復統一監管提供了重要的政策依據。
生態保護修復工作具有系統性、整體性、全局性特征，目前的一些制度和措施發揮了重要的作用。例如，中央生態環境保護督察是監督生態保護修復工作有效開展的重要保障，有助于及時發現生態保護修復工作中存在的問題，督促行政機關依法積極履職，提高生態保護修復的成效。另外，生態環境監測、生態狀況評估、生態保護修復成效評估、監督執法檢查、生態破壞事件調查處理等制度和措施，也是生態保護修復工作順利開展的制度保障。
中國環境報：此前，生態環境部表示，發現國家級自然保護區重點問題5000多個，5個生態保護紅線監管試點省份生態破壞問題79個。這些問題都有哪些類型？出現這些問題的主要原因是什么？
于文軒：自2017年以來，生態環境部門聯合多部門共同開展“綠盾行動”，對自然保護地實施強化監督，取得顯著成效，但同時也發現了不少問題。總結起來，這些問題主要包括違規建設、非法開發利用資源、非法排污等情況。
違規建設，主要是指違反相關法律規定，在自然保護區內開展開發建設活動。近年來，在自然保護區內違規建設的現象屢禁不止，比如震驚全國的秦嶺違建別墅事件。
非法開發利用資源，主要是指違反相關法律規定，在自然保護區內實施礦產、森林、漁業等資源的開發利用活動，造成嚴重的生態破壞。近年來，我國發生不少在自然保護區內非法開采的刑事案件。例如，在大熊貓國家公園內盜采礦產資源，并進行碎石、砍樹、硬化路面等施工作業，嚴重破壞核心保護區生態環境；違反自然保護區管理法規，進入自然保護區實施盜采水晶石的行為，造成了自然保護區核心區環境資源嚴重損毀的后果。
非法排污，主要是指違反相關法律規定，在自然保護區內非法排放污染物。在實踐中，在自然保護區內非法排污的行為時有發生。例如，陜西龍門煤化工有限責任公司在黃河濕地省級自然保護區內的黃河韓城龍門段干流河道內長期非法傾倒、堆積采礦廢石、建筑垃圾、礦渣等固體廢物，距黃河濕地省級自然保護區核心區邊界最近處僅300余米，嚴重破壞自然保護區的生態環境，并威脅黃河水質。
之所以存在這些問題，主要原因包括三個方面。一是在管理體制方面，生態保護修復監管協調機制有待完善，部門職責存在交叉或空白，統籌協調和信息共享機制尚不完善。二是生態環境保護與資源開發利用矛盾未能得到很好的解決。一些地區推進生態保護修復的意識不強，未能將生態環境保護理念有機地融入經濟社會發展之中，未能妥善協調區域經濟發展與生態環境保護之間的關系。三是生態保護修復形式主義依然存在，一些地方以修復之名行生態破壞之實，或是在生態保護修復工作中重人工修復、輕自然恢復，重前期建設、輕后期管護，嚴重影響生態保護修復效果。
中國環境報：習近平總書記強調，要“堅決杜絕生態修復中的形式主義，決不允許打著生態建設的旗號干破壞生態的事情”。您認為當前生態保護修復工作中存在哪些形式主義？
于文軒：通過第三輪第一批中央生態環境保護督察集中通報的典型案例可見，當前生態保護修復工作存在的履職不力、整改不到位甚至弄虛作假等問題，嚴重影響生態保護修復的工作成效。
生態環境監管的首要責任主體是政府。地方政府如果未能依法履行生態保護修復職責，在監督管理過程中存在疏漏甚至有意為之的不作為，就會導致環境公共利益受到損害。甘肅省白銀市一些縣區違規開采礦產，毀壞林地，生態保護修復不到位，但地方政府在涉事主體停止生產后未組織和監督其開展生態保護修復工作。根據黃河保護法規定，黃河流域縣級以上地方人民政府應當加強對礦山的監督管理，督促采礦權人履行礦山污染防治和生態修復責任，并因地制宜采取消除地質災害隱患、土地復墾、恢復植被、防治污染等措施，組織開展歷史遺留礦山生態修復工作。然而，地方政府違反規定，存在懶政、怠政情形，對地方生態環境保護造成不利影響。
整改不到位也是困擾生態保護修復工作的一個突出問題。青海省海北州一些地方在礦山生態環境綜合整治中，歷史遺留采坑、渣山治理不到位，治理修復問題突出。根據礦山地質環境保護規定，開采礦產資源造成礦山地質環境破壞的，由采礦權人負責治理恢復，治理恢復費用列入生產成本。遺憾的是，整改方案和目標未能嚴格落實，沒有達到預期的生態保護修復效果。
以弄虛作假手段掩蓋違法違紀行為，也是影響生態保護修復有效開展的一個重要原因。河南省三門峽城鄉示范區以河道生態保護修復之名，違規占用耕地挖湖造景。根據2020年9月印發的《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農田挖田造湖、挖湖造景。地方政府卻借生態保護修復之名，行非法開發建設之實，違規占用耕地，違反相關法律和政策，是典型的弄虛作假行為。
中國環境報：2018年召開的全國生態環境保護大會強調，“生態環境部門要履行好職責，統一政策規劃標準制定，統一監測評估，統一監督執法，統一督察問責。”如何把“四統一”融入生態保護修復統一監管工作中？
于文軒：在生態保護修復統一監管工作中融入“四統一”要求，可主要從兩個方面入手。
一方面，應注重生態保護修復統一監管工作各個環節的系統性、整體性和協調性，以全局的視角統籌規范標準制定、監測評估、監督執法、督察問責。在規范標準的制定環節，應充分考慮生態環境質量狀況、社會經濟發展水平、生態保護修復等實際情況，科學地制定相關規范和標準。在監測評估環節，應嚴格遵守法律規范和標準，為監督執法和督察問責提供客觀依據。監督執法應以監測評估為依據，實現依法執法、科學執法。督察問責應依法開展，對于發現的問題及時通報整改，推動法律規范的有效實施，提高生態保護修復成效。
另一方面，應特別注意落實主體責任。將“四統一”要求融入生態保護修復統一監管工作，有利于提高監管效率，更好地保護和修復生態環境。同時，相關主體應秉持起高度的責任意識，承擔與其職權相匹配的責任。
中國環境報：針對當前存在的問題，如何以加強生態保護修復統一監管為突破口，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性？
于文軒：我認為可著重從幾個方面入手，加強生態保護修復統一監管。
一是健全生態保護修復政策法規標準體系。目前，我國在生物多樣性保護、農村生態環境保護等方面的規范體系不健全，自然保護地立法的效力層級較低，致使實踐中生態保護修復監管工作缺乏明確、有力的法律依據，影響監管效果。為此，應繼續推動自然保護地、生物多樣性保護、農村生態環境保護、生物安全等領域的立法，完善生態保護監管方面的法規標準體系。
二是完善生態保護修復評估體系。《關于加強生態保護監管工作的意見》要求加快完善生態保護修復評估體系，開展全國生態狀況、重點區域流域、生態保護紅線、自然保護地和縣域重點生態功能區評估，從而建立多層次評估體系。同時，還應建立科學合理的生態保護修復監測評估指標體系，從而為生態保護修復工作成效評估提供依據。
三是加強部門和區域協作。由于生態系統的整體性、生態治理的綜合性等特征，生態保護修復工作往往需要協調多個部門、多個地區協同行動。為此，應以政策或立法的形式明確生態保護修復工作中的跨部門協作機制，加強部門之間的溝通協作；同時，促進有關部門之間在生態保護修復方面的信息共享，提高監管效率和監管水平。
四是加強對所有者、開發者和監管者的監督。對這三者進行獨立有效的監督，是確保生態環境保護工作順利開展的重要手段，也是履行生態保護修復統一外部監管職責、提升監管能力的重要措施。
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