遏制環評造假，拍照為證能自證清白嗎？
【谷騰環保網訊】不久前，東莞市生態環境局發布的一則《關于調整辦理環評審批材料清單的通知》突然刷爆了環評圈，原因是該通知明確在環評不見面審批中，編制主持人應制作現場踏勘視頻，且視頻內容應包括編制主持人手持《環評工程師資格證書》在具有代表性現場的正面，口頭介紹項目名稱、拍攝地點、拍攝時間，項目100米范圍內的環境保護目標，以及項目廠區、建筑物、生產車間、原料倉庫、環保工程等內容。
此通知一出，盡管新的《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（以下簡稱《編制監督管理辦法》）尚未實施，但環評工程師（簡稱環評師）們仍舊對實行多年的環評信用管理感到失望。盯緊環評師的監管模式早在2021年的江西就出現過，當時要求是環評師現場接受質詢。如今，東莞要求環評工程師們在業主門口持證拍照，更有過之。而如此“攝像頭”式的環評監管，對遏制環評造假可能作用不佳，比如江西省在2023年就出現了首例環評造假刑事案件。
對環評編制行為的某個細節做出事無巨細的規定，會令環評管理愈發微觀，而越微觀就越需要增加新的更微觀的管理手段來彌補。這種細致到無以復加的管理方式，造成環評監管效率低下，本質上屬于盲目的他律監管。這既忽視了現階段環評造假的主要特點，也偏離了信用環評所追求的環評市場主體自律監管的主旨。
一、現階段環評造假的主要特點
首先，當前環評造假的始作俑者并非環評工程師。
我國生態環境部自2019年制定《編制監督管理辦法》后，環評管理即由資質監管全面轉向信用監管。雖然在轉型之初，環評工程師資質確實曾經出現“洛陽紙貴”的現象。但隨著社會資本的不斷涌入，環評工程師資質的有無與獲得環評編制項目之間的相關性逐漸消解。環評機構的盈利能力與環評工程師的數量不再關聯。僅有一個環評工程師的環評機構也可以在短時間內“制造”成百上千的環評文件，并成功送審。說明在那一刻的環評工程師不過是環評機構的“簽字”工具，而環評機構的資本逐利性正是環評造假的幕后動力。規制和打擊唯利是圖的環評機構才是信用環評監管的一項重點內容。
其次，環評造假的手段絕非局限于某個編制環節。
現行《編制監督管理辦法》規定，報批的環境影響報告書（表）應當附具編制單位和編制人員情況表。建設單位、編制單位和相關人員應當在情況表相應位置蓋章或者簽字。由此，環評工程師的“簽字頁”就成為環評文件編制是否合規的關鍵。環評造假的種種花樣大多是圍繞“簽字頁”展開的。實踐中，知假買假的環評機構是買賣“簽字頁”的真正獲利者，根本不會關心環評文件的編制環節。在AI技術大行其道的今天，即使在業主單位門口拍攝現場視頻，也難以保證環評師現場踏勘的真實性。而讓環評師現場接受質詢，也不過是建設項目取得環評批復的早晚問題。可見，試圖采取“攝像頭”般的針對具體編制環節的監管方式，并不能有效防控環評“簽字頁”的買賣行為。
再次，部分環評中介已經淪為環評造假的幫兇。
環評機構有了環評師，還要有環評業務，除建設單位設立的為自己項目服務的環評機構外，一般的環評機構競爭非常激烈，因而催生了環評中介。部分追求“賺快錢”的環評中介與某些唯利是圖的環評機構一拍即合，一手介紹環評業務，一手撮合環評“簽字頁”的買賣。由于環評中介撮合業務的行為繞開了《編制監督管理辦法》以及全國環評信用平臺的監管，從而使得對環評中介的監管變得極為困難。
上述特點表明，環評造假并非某些個人行為，而是以環評機構為主，環評師為輔，并得到某些環評中介協助的。信用環評不能再以行政處罰的他律思維，盲目采取“攝像頭”式監管模式，緊盯環評師的編制環節。而應從重塑環評市場自律的角度，排除突破誠信底線的不良信用行為，對環評機構及其行為進行信用甄別，對環評工程師的編制行為予以信用引導。
二、信用環評應為環評機構投資者設置信用門檻
環評機構本應是具有專業技術能力，且追求誠信的技術單位。當前，投資設立環評機構并非難事，但卻缺乏對投資主體的信用管控。為重塑以自律約束為導向的環評市場秩序，有必要為投資環評機構設置信用甄別機制。
首先，要甄別投資環評機構的市場主體的信用情況。
我國在2015年初，就著手建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼制度。目前，已經建立了納入金融、市場、社保等信用信息的多領域信用平臺。環評市場投資主體的信用狀況完全可以通過銜接現有的信用平臺獲取。一個在其他領域信用不佳的人，怎能指望他投資的環評機構就能是敬畏自然且追求誠信的技術單位？“一處失信，處處受限”的信用觀念，理應體現在環評投資市場上。加強對投資環評機構的市場主體的信用考察，可以使信用不良者無法輕易進入環評市場投資。當然，投資環評機構的信用甄別并非禁止信用不良者投資，而是要在信用平臺予以失信風險預警的標記，在信用監管中予以指導，促使其環評信用級別不斷提高。
其次，應對利害關系人投資環評機構予以禁止或增加限制條件。
現行《編制監督管理辦法》第九條僅圍繞生態環境部門、環評審批部門或環評技術評估部門設立環評編制單位做出了禁止性規定，但并未對這些部門中的人員及其配偶、近親屬，以及這些部門的退休人員投資設立環評機構或者環評技術評估機構做出任何禁止或附加限制條件。這些人員均屬于投資環評機構的利害關系人，不僅與環評審批和技術評估的關系密切，而且可能因某些特殊原因掌握大量建設項目及其業主單位信息，從而在環評市場的競爭中與一般環評機構地位并不對等。又由于沒有設置相應的“回避”程序，難以維護環評審批和技術評估的公平性。禁止這類主體投資環評機構，乃至技術評估機構，并予以信用限制，可以促進公平競爭，有效提高環評信用信息歸集、守信激勵和失信懲戒的公正性。
再次，應將投資環評機構的“實控人”納入信用考察。
環評市場中，環評機構投資者為了方便盈利，往往設置一系列的環評機構。雖然不同的環評機構屬于不同的法人或組織，但他們背后往往有著共同的實際控制人（即實控人）。根據《公司法》，公司的實控人并不一定是公司的出資人，而是存在著通過投資關系、協議或者其他安排而能夠實際支配公司行為的實控人。在環評造假的鏈條上，一旦實控人控制下的某個環評機構受到禁業處罰，被列入失信“黑名單”，實控人可以放棄或注銷這個環評機構，換個“馬甲”——換成其控制下的另一家環評機構，繼續從事環評造假活動。然而現行《編制監督管理辦法》最遠規范射程也只到環評機構出資人，并不及于環評機構背后的實控人，也未對環評機構背后的實控人做出任何信用監管要求。將環評機構的實控人納入信用考察，就是要在某個環評機構發生失信行為的同時，將該環評機構背后實控人控制下的全部機構列入失信風險預警，在全國環評信用平臺上予以通報和警示，從而在全國范圍內加強對其控制下的各環評機構的環評編制質量的監管。形成以“失信寸步難行”的結果倒逼環評機構實控人自覺履行信用環評的基本要求。
三、信用環評應禁止環評“簽字頁”的轉讓
首先，轉讓環評“簽字頁”比環評存在嚴重質量更惡劣。
《環評法》和《編制監督管理辦法》對環評嚴重質量問題做了細致的規定。轉讓環評“簽字頁”常常伴有環評嚴重質量問題。但相反的情況是，若環評文件的編制比較細致專業，即使環評文件的“簽字頁”是轉讓取得的，也可能并不導致環評存在嚴重質量問題，或難以在技術評估、復核和抽查時發現。但應強調的是，誠信是信用環評的最基本要求，環評“簽字頁”是環評文件編制單位及其編制人員的鄭重承諾，理應保證其真實、客觀、準確。轉讓環評“簽字頁”與環評弄虛作假異曲同工，應予失信懲戒。只要發生環評“簽字頁”的轉讓，無論環評文件是否存在質量問題，均突破了信用環評的底線。
其次，禁止環評“簽字頁”的轉讓應納入環境立法。
在資質管理時代，原環保部專門頒布過《建設項目環境影響評價資質管理辦法》，明確規定“禁止涂改、出租、出借資質證書。”但在轉型信用環評之后，并沒有法律法規或行政規章將轉讓環評“簽字頁”明確規定為違法行為。這就使得環評“簽字頁”的轉讓與環評存在質量問題發生了一定混淆。也為某些環評師尋求掛靠、某些環評機構大肆買賣、出借環評“簽字頁”提供了借口。事實上，根據《行政許可法》，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。環評機構與其環評師沒有開展任何環評編制主持工作，卻為謀取不當利益而轉讓環評“簽字頁”，其本質上應屬于騙取環評許可的行為。以此類手段報送審查的環評文件，無論是否存在編制質量問題，均應被依法撤銷。環境立法應明確禁止環評“簽字頁”的轉讓，并將撤銷環評批復規定為法律后果，促使建設項目的業主單位警醒，協助督促環評機構及其環評師自覺踐行誠實守信的信用要求。
再次，禁止環評“簽字頁”的轉讓有助于厘清各方責任。
在環評文件報送審批時，環評審批部門看到的只有建設單位和在環評“簽字頁”上簽字蓋章的環評機構及其編制人員，看不到環評“簽字頁”的借用者。加之現有全國環評信用平臺，不需要上傳建設單位與環評機構簽訂的書面合同。這就使得轉讓環評“簽字頁”的行為非常隱蔽。而且，一旦買賣“簽字頁”的行為被發現，追究的往往是簽字蓋章的環評機構及其環評師，作為受讓方的環評中介或環評機構常難以被追責。在我國刑法（修正案十一）已明確將環評造假入刑的背景下，有必要在環境立法中明確禁止轉讓環評“簽字頁”的行為，并追究參與轉讓的各方環評機構、環評中介、環評工程師等的行政違法責任，對受到行政處罰的環評機構及環評師予以失信懲戒，此外，還應與建設單位因環評造假造成的生態破壞、環境污染后果一并承擔連帶責任。
四、信用環評應重視環評工程師的法律定位
首先，環評工程師的法律定位是編制主持人。
《環境影響評價工程師職業資格制度暫行規定》第十七條規定，環境影響評價工程師可主持進行下列工作：（一）環境影響評價；（二）環境影響后評價；（三）環境影響技術評估；（四）環境保護驗收。第二十條規定，環境影響評價工程師對其主持完成的環境影響評價相關工作的技術文件承擔相應責任。《環評法》第三十二條第3款也規定因環評存在嚴重質量問題而擔責的，是編制主持人以及主要編制人。雖然并不強制環評師參與環評文件的編寫，但在法律層面上，環評工程師在環境影響評價業務活動中的定位是編制主持人。
其次，應將環評文件編制的主持情況作為信用監管重點。
現行環評法律法規和環評技術規范，均未要求環評師應參與全部環評工作流程。故此，只要在環評工程師的主持下，組織、指導環評編制人員（包括取得環評工程師資格的人員）完成了諸如現場踏勘、環境監測等環評技術規范的各項要求，就符合現行的環評技術規范。隨著AI技術的普及，環評模塊AI化將逐漸普及，更不需要作為編制主持人的環評師全程親為。因此，對環評工程師的信用監管，重點應當是其環評編制主持行為的完成情況。那種強制要求作為編制主持人的環評師必須參與現場踏勘、現狀調查環節以及具體編制工作的做法，不僅與環評師的法律地位相悖，而且也不符合環評業務未來發展的趨勢。
再次，應以信用機制引導環評師的編制主持行為。
盡管現有規定未對環評編制“主持”的內涵予以明確，但信用機制可以結合環評編制主持的行為特征、關鍵環節做出信用引導。從守信激勵的角度而言，信用環評可以將環評師自覺提高主持編制能力的行為確定為守信激勵的對象，對其賦予一定期限內可以累計的守信分值。例如，環評師主動參加有關環評繼續教育，或者培養新的環評編制主持人且在一定期限內該環評師未發生失信記分等情形的，就可以認定為守信并記分，從而可以鼓勵環評師保證業務傳承，堅守誠信底線，逐漸達到“良幣驅逐劣幣”的目的。同時，守信分值實行動態累計，以對應不同守信級別。對認定為不同守信級別的環評工程師設定不同等級和內容的激勵機制。例如，對認定為“守信”的環評師，可優先推薦為本省環評技術評估的專家庫人選，也可以在未來發生累計失信記分時，抵扣一定的失信分值，或者縮短失信修復的期限等，從而避免或減少限制環評從業。實踐中，如果地方生態環境部門確實認為環評編制主持人在業主單位持證拍照很有必要，大可不必進行強制性規定，完全可以采取守信激勵的方式予以引導。
古人云：“恒有欲也，以觀其所噭”。相較于環評師的個人行為，環評機構的逐利性是當前環評造假的主導動因。我國《環境保護法》以及《建設項目環境保護管理條例》均將環評機構作為弄虛作假的監管對象。目前，新的環評編制監督管理辦法尚未實施，希望未來的信用環評監管能夠從規范逐利性邊界的角度，對環評機構及其行為進行甄別和指引，對作為編制主持人的環評師予以信用引導，摒棄突破信用底線的行為，建設具有失信預警和守信記分及其激勵功能的新的信用平臺，塑造實現自律監管為目的的信用環評機制。
作者為北京德恒律師事務所律師 北京市西城經濟科學大學副教授
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