碳市場和配額市場調節機制的研究
【谷騰環保網訊】作為我國利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，落實“雙碳”目標的核心政策工具和重要渠道，碳市場運行的穩定性與市場機制的建立有著重要關系。
配額市場調節機制是保障碳市場穩定運行的重要組成部分，隨著全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）的不斷發展與深化，如何建立公平、透明的市場調節機制，以及通過市場調節機制優化配額分配方式、增強市場流動性、穩定碳價波動、促進市場機制充分發揮，成為全國碳市場亟須研究的關鍵問題。
我國區域碳市場配額調節機制情況
區域碳市場歷經探索與實踐，先行先試，為促進企業減排和全國碳市場穩定發展積累了豐富經驗。在配額調節機制的建立上，各區域碳市場有諸多創新。
區域碳市場調節機制現狀
大部分地區均建立配額儲備機制進行市場調節，如北京、上海、廣東、湖北和深圳等地區均預留總配額的一定比例或數量用于市場調節，并結合分配實際情況調節儲備比例或數量。例如，湖北原預留8%的配額，后調整為6%；廣東自2013年啟動以來，儲備配額從一開始的0.38億噸下降至現在的0.14億噸，占比從9.8%降至4.7%。
區域碳市場儲備配額多以拍賣形式投放，且多用于履約期間的價格平抑和需求供給。2014年，湖北啟動前開展了一次拍賣，第三個履約期（2016年）碳價跌至開盤價20元以下且持續到第四個履約期（2018年），為此政府重新啟動了拍賣，拍賣底價為24.48元/噸，帶動碳價回升至20元以上，后續每年履約期進行一次拍賣，拍賣底價也呈階梯式上升，從20元/噸漲至41.81元/噸，成交配額均價均高于拍賣底價。
北京碳市場配額價格從2023年2月初的51元/噸上漲至7月底的142元/噸，北京市主管部門在8月初舉行拍賣，以98.73元/噸拍賣底價向市場釋放150萬噸的碳配額，最終成交價為105元/噸，之后二級市場碳配額價格在一個星期內下降至120元/噸，有效平衡了市場上的供求關系。
部分地區出臺專門規定對有償分配的收入進行專項管理。《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》規定，政府儲備配額有償分配獲得的資金納入碳排放交易基金管理，用于支持深圳碳排放權交易市場建設和溫室氣體削減重點項目。《湖北省碳排放權交易管理暫行辦法》規定，政府預留碳排放配額主要用于市場調控和價格發現，競價收益用于支持碳市場調控、碳市場建設。廣東、重慶等地也有類似規定。
各地區實質上均允許配額結轉至后續年度使用，以提升碳市場活躍性。目前，除湖北、重慶規定了配額經交易后可結轉，其他地區基本未限制配額結轉。湖北試點碳市場制定政策的初衷為促進市場交易，基本沒有配額失效的情況發生，且對于促進市場流動性起到了顯著效果，其累計成交量4.03億噸，占各地方試點碳市場成交總量的42.9%。
重慶在2023年11月出臺一次結轉政策，與湖北較為類似，明確2020年前無償獲得配額在經過交易后方可結轉至下一年度，政策出臺后，配額價格繼續上漲。截至2023年12月底，配額價格從11月初的27.51元/噸上漲至47.60元/噸，漲幅達73%。
此外，2016年前，上海碳市場配額僅在2016年6月30日有效，配額一度由20多元/噸跌至3~5元/噸，明確配額永久有效后，配額價格回升至近10元/噸。綜上可見，穩定、明確的結轉政策在穩定市場中發揮著重要作用。
部分地區還嘗試通過市場調節因子來調節市場配額供需。2015年，湖北試點納入企業配額整體大量剩余，市場供大于求，價格下跌嚴重，將下跌幅度由10%調至1%才勉強止跌。據此，湖北試點在配額分配方案中將2016年度市場調劑因子從上年的0.9883降至0.9727，整體縮緊配額近500萬噸，有效減少了市場過剩配額，穩定了市場價格。同時，重慶等部分區域碳市場對于采用歷史法核算配額的行業會引入控排系數，深圳碳市場引入行業基準碳強度與年度目標碳強度，這實際上也起到了調節市場供給的作用。
部分區域碳市場曾于疫情期間臨時引入預支政策。例如，重慶印發的《重慶市2021、2022年度碳排放配額分配實施方案》規定，配額缺口大于經核查排放量的10%的重點排放單位，其年度配額缺口超出10%的部分，可使用2023年度預分配配額完成清繳履約。上海試點對于缺口超過500000噸的，允許預支缺口部分20%的2023年配額用于2022年履約。
部分區域碳市場曾試圖通過調節自愿減排量調節配額市場供需。上海碳市場在建立之初，2016～2018年允許企業使用國家核證自愿減排量（CCER）的比例不超過年度基礎配額的1%，但是為了調節市場活力，減輕企業壓力，同時促進上海乃至長三角地區發展CCER項目，在2019年允許企業使用CCER的比例不超過年度基礎配額的3%，且要求CCER項目所在地位于長三角地區以外的CCER使用比例不得超過企業經市生態環境局審定的2019年度碳排放量的2%。2020～2021年上升至3%，但要求CCER項目為非水電類項目。2022～2023年進一步上升至5%，并增加上海市碳普惠減排量（SHCER）用于配額清繳。
廣東碳市場2014年通過的《廣東省碳排放管理試行辦法》規定，實際碳排放量的10%可以使用國家核證自愿減排量（CCER）或省級碳普惠核證減排量（PHCER），但是廣東省碳市場體量較大（2023年為3.7億噸），2015年流入過多的CCER，一定程度上導致碳價從2015年初的32.57元/噸跌至2015年6月中旬，也就是履約截止日期前后的14.72元/噸，跌幅54.80%。因此，廣東碳市場目前同時設置抵消總量上限，規定可用于抵消的CCER和PHCER總量原則上控制在100萬噸以內，比例不到1%，維護廣東碳市場的穩定運行。
區域碳市場面臨的問題和挑戰
區域市場的調節機制多為履約驅動型，且多根據市場情況相機抉擇，市場化程度有待進一步提升。試點碳市場仍存在履約期成交量起伏較大的情況，非履約期成交量均偏小的潮汐現象，各市場儲備配額大部分均在履約期投放，目的為滿足履約需求、平抑履約期價格或對不及時履約情形予以懲戒，市場調節手段存在著較明顯的履約驅動現象，導致由供需決定的碳價無法反映出真正的減排成本。
各地建立的配額儲備機制均未明確配額投放觸發條件，均由主管部門相機抉擇，行政性較強，市場化程度不高，對于促進市場穩定發展存在一定局限性。
國際碳市場配額調節機制情況
國際碳市場在探索實踐中已逐步建立了較為豐富、成熟穩定的市場調節機制，對于調節配額供給、市場價格起到了一定作用。調節機制從單向調節過渡到雙向調節，從政府主導的相機抉擇到向自動觸發調節發展，最初的碳市場調節機制主要通過拍賣投放碳排放配額來實現減排目標，后續還通過儲備等機制減少過剩配額來平衡市場供求，投放、收縮的雙向調節增強了市場調節的靈活性和有效性。
國際碳市場調節機制現狀
過去，國際碳市場調節主要依賴政府決策，目前越來越多的碳市場采用自動觸發調節機制，通過設置觸發價格或者數量來明確調節情形，可自動應對市場供需、價格進行調控。國際各碳市場建立市場調節機制主要目的為避免配額過量供給、避免價格過高或者過低。如歐盟前兩個階段出現配額供給過多、配額價格趨于零的問題后，于2018年開始引入市場穩定儲備（MSR）機制，作為解決歐盟排放交易體系（EU ETS）中配額逐漸過剩的長期措施；英國利用成本控制機制（CCM）保持碳價穩定，防止碳價過高。
國際碳市場在配額市場供給調節上采取價格調節機制和數量調節機制兩類，大部分市場調節機制為價格型機制，如加州、魁北克、英國碳市場設定了上限觸發價格，當觸發相應價格時向市場釋放對應數量配額，并通過設置拍賣底價來避免價格過低。
數量調節機制的代表為歐盟碳市場，其錨定市場流通配額量（TNAC），設定TNAC閾值，通過調控MSR與配額供給量來調控市場，當TNAC在8.33億噸到10.96億噸之間、超過10.96億噸時，分別從未來的拍賣中提取TNAC與8.33億噸的差額部分、TNAC中12%的配額放入MSR，當TNAC少于4億噸配額，則從MSR中釋放1億噸配額并拍賣。
此外，也有碳市場同時運用了兩類調節機制，如區域碳污染減排計劃（RGGI）建立了成本控制儲備金（CCR）、排放控制儲備（ECR），設定向市場投放配額及扣留拍賣配額的上下限觸發價格，同時還實行了配額臨時調整機制，定期根據實際剩余配額進行臨時調整，防止供給過剩。總體來看，這兩類市場調節機制均與配額拍賣相結合，國際碳市場也普遍通過拍賣收入投入其他減排項目或反哺消費者來放大碳市場減排效果，起到了引導資源綠色化配置、促進減排技術發展、激勵企業減排的作用。
目前，絕大部分國際碳市場，特別是有償分配比例較高的市場，允許不同年度或期間的配額往后結轉，但沒有相關的政策或法律對企業預支之后年度的配額作出要求。歐盟碳市場前期不允許配額跨期結轉助推了碳價下跌，2018年修訂《歐盟碳市場指令》明確，自2013年1月1日后發放的配額永久有效。在配額預借上，歐盟、加州等碳市場，對于配額預借沒有明確的法律條文。大部分國際碳市場屬于總量控制碳市場，對于每年的配額發放總量有著嚴格的限制，并且在法律層面上而言，對于配額的分配與發放有著嚴格的要求。
同時，覆蓋全年的有償拍賣也在不斷調節市場上的配額供給。如果出現配額供給不足等情況，歐盟、加州等碳市場還有著一定的儲備配額增加市場上的配額供給，截至目前，歐盟、加州、RGGI等碳市場還未有報道出現儲備配額用盡的情況。但是，部分碳市場因履約時間段與配額發放時間存在一定的重疊而導致同一個周期內的某年度配額可使用下年度配額履約，從而形成隱形的預支。歐盟碳市場要求在每年的4月1日之前完成前一年度的清繳履約，而在此之前1月初到3月底發放的配額同樣允許使用完成履約。
此外，部分碳市場還通過配額購買限制、調節抵消規則來進行市場調節。加州、魁北克等碳市場規定了拍賣購買限制和配額持有限制，以減少市場操縱。RGGI設置雙觸發機制，進行抵消配額量動態管理，一般情況下，抵消比例為3.3%，但若引發了抵消觸發機制則上升為5%，若引發安全閥門機制則上升為10%。加州碳市場根據自身情況靈活規定，在2013～2020年，自愿減排抵消上限為8%，2021～2025年為4%，2026～2030年為6%。
國際碳市場面臨的問題和挑戰
市場調節機制對于穩定市場、調控價格起到了較好的作用。例如，歐盟的MSR機制在2019~2023年間減少了1.5億噸的配額供給；加州碳市場自啟動以來，通過配額拍賣的方式建立了價格上限、下限等多層級的價格控制機制，使其碳價在面臨突發事件時仍然保持相對穩定。
在價格調節機制中，確定合理的價格區間具有相當難度。基于數量的調節機制則面臨著測量不完整和“閾值效應”的問題。例如，TNAC閾值的固定設置可能引發“閾值效應”，即微小變化可能導致MSR反應顯著不同，從而影響市場穩定性和企業決策。
此外，有專家認為，MSR無法區分企業囤積配額的不同原因。通常情況下，企業或機構儲存囤積配額的原因分為兩種：一是過去過剩而未使用的配額，二是企業或機構認為未來配額短缺從而提前囤積配額。對于前者而言，MSR機制收縮供應可以有效地防止市場上配額過多。對于后者來說，則會加劇市場上配額的稀缺性，造成價格的上漲。
全國碳市場配額市場調節機制現狀
全國碳市場配額市場調節機制處于研究探索階段，亟須形成穩定機制
目前，全國碳市場經歷兩個履約周期的運行，市場總體運行平穩，但市場供需出現了一定程度的錯配，一方面市場配額總體有盈余，另一方面履約期間缺口方“扎堆購買”、盈余方一定程度“惜售”，階段性推動配額價格由開市時的48元/噸上漲到了目前的約100元/噸，亟須建立市場調控手段，解決該類問題。
一是通過“窗口指導”等軟性措施來進行市場調節，效果有限。例如，《關于做好全國碳排放權交易市場2021、2022年度碳排放配額清繳相關工作的通知》明確，不得限制配額跨集團、跨區域流動，雖然在一定程度上提升了碳市場交易活躍度，但較難判定及監管，效果較為有限，第二個履約周期配額價格仍快速上升。
二是需逐步從履約驅動型向市場調節型機制轉變，提升市場調節的及時性和有效性。目前，全國碳市場調節呈現較明顯的履約導向特點，結轉、預支、紓困等政策主要為了解決履約問題，當碳價出現異常、配額供需存在較大偏離時，恐缺乏手段有效地進行市場調節，有必要建立更加穩定的配額市場調節機制，通過預留市場調節空間，更好的應對市場突發事件，緩解買賣雙方可能出現的供需錯配等問題，從而促進市場的健康發展。
市場發展的階段不同是全國碳市場與國際、我國區域碳市場配額市場調節機制存在差異的主要原因
國際各碳市場普遍采用免費及有償相結合的分配方式且有償分配比例逐漸提高，構建了一級市場、二級市場、衍生品市場聯動的多層次交易市場體系，并引入了機構、個人等各類市場參與主體，市場自由度較高，配額的資產和金融屬性明顯，政府主要扮演規則制定者和監管者角色，因此更依賴于市場化程度高、反應快的措施來進行市場調節。
國際成熟碳市場調節機制的建立也不是一蹴而就，而是從經驗教訓中逐步總結成形，如歐盟在經歷過配額大量超發后才引入MSR機制。此外，全國碳市場雖運行時間相對較短，但運行機制較為完善、配額分配較為科學，并未出現配額過量超發的情況，當前建立配額管理機制的目的主要為平衡供需、解決履約相關問題，與國際相關碳市場存在一定差異。
建設全國碳市場配額調節機制的建議
從我國碳市場實際情況出發，借鑒國際及區域碳市場成熟經驗，加快構建整體可控、反應靈敏、合理有效的市場調節機制，在促進履約渠道暢通、調節市場供求關系平衡、提升市場活力、引導綠色低碳發展方面發揮積極作用。
引入有償分配，在完善配額分配機制的同時為建立市場調節機制奠定基礎
建立配額儲備是進行市場調節的基礎，儲備配額需通過有償拍賣等形式投放，國際及我國區域碳市場均實行了有償分配，市場調節機制才得以建立。從制度層面來看，《碳排放權交易管理暫行條例》已明確將逐步推行免費和有償相結合的分配方式。從市場層面來看，有償分配能夠更加真實地反映碳排放的環境成本，促進碳市場的活躍度和流動性，也有助于彰顯我國應對氣候變化的決心，增強我國在全球氣候變化談判和國際合作中的話語權。
據此，建議適時引入有償分配機制，同時加強與財政、稅務等部門的溝通協作，以形成政策合力。建立一套有效的出讓金使用制度，堅持“取之于碳市場，用之于碳市場”原則將拍賣收益有效發揮，依托全國碳排放權注冊登記系統實現有償分配登記、結算、資金管理相關工作，保障有償分配的公開、透明和高效。
建立儲備配額調節機制，通過與有償分配的雙向聯動共同保障市場平穩運行
依托全國碳排放權注冊登記系統設立專門的儲備賬戶，存放用于進行市場調節的儲備配額。在儲備配額來源上，當前階段建議從免費配額中預留一定比例劃入儲備賬戶。在儲備配額預留比例上，建議考慮配額總量、市場活躍度、缺口企業配額量等因素綜合確定。在儲備配額管理上，建議參照國際碳市場，設定儲備配額投放的“天花板”價格，并明確有償分配配額底價，建立儲備配額與有償分配配額之間的聯動調節機制。此外，建議考慮設置配額回購機制，在配額超發、市場配額過多，減少拍賣配額仍無法有效調節市場的時候，通過配額回購來穩定市場。在出讓資金管理上，建議建立出讓金管理制度，明確出讓金使用方式，如用于碳市場配額回購、碳市場能力建設、低碳技術研發等，實現碳市場建設與低碳發展的良性互動。
提升配額的資產屬性，進一步豐富碳市場交易及產品類型
除建立調節機制外，豐富市場運行要素、提升市場自身韌性對于促進市場平穩、高效發展也十分重要。參考國內外碳市場建設經驗，隨著有償分配、市場化程度的逐步提升，配額的資產屬性也將逐漸凸顯，市場流動性提升，市場交易產品逐漸豐富，市場投融資功能及對綠色發展的引導作用進一步增強。
建議參照國際及我國區域碳市場通行做法，明確配額長期有效，逐步引入非履約主體，豐富碳市場交易產品及類型，借助金融機構的橋梁作用，充分發揮碳市場投融資功能，在提升市場自身穩定性的同時，為企業和市場參與者提供更多的風險管理工具和投資機會，推動企業綠色轉型。
充分發揮CCER抵銷機制的市場調節作用，形成自愿與強制碳市場的高效合力
自愿減排市場與強制碳市場間通過CCER抵銷鏈接，一方面能夠激發企業自主減排的積極性，另一方面從國內外經驗來看，可通過調節抵銷比例等來調節配額供需，增強市場靈活性，起到調節市場的作用。
因此，建議參照國際及我國區域碳市場做法，將CCER抵銷比例作為市場調節機制的其中一種，根據市場供需情況、CCER減排量登記情況等定期評估并考慮調整CCER抵銷比例，實現自愿碳市場與強制碳市場之間的充分聯動，共同助力全國碳市場的高效、平穩運行。
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