為生態環境損害賠償制度“補白”與“留白”
【谷騰環保網訊】2025年1月，生態環境部等12家單位聯合發布的《關于深入推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），有不少創新性規定。筆者將其主要亮點歸納為以下幾個方面。
補白：明確顯著輕微案件、簡單案件和重大案件的判定標準
《意見》第四條、第九條和第十條分別規定了顯著輕微案件的判定、簡單案件的辦理、重大案件的范圍，這樣就把三類案件的具體情形或者判斷標準加以明確，大大增強了相關部門辦理案件的可操作性。
《意見》第四條將“顯著輕微”解釋為“損害數額極小或者生態環境損害行為并未造成明顯影響”，并對如何判定“損害數額極小”“未造成明顯影響”進行說明和列舉。對于“顯著輕微案件”，《意見》規定原則上不啟動生態環境損害索賠程序，但是也規定了3種例外情形。
《意見》第九條對如何理解該款中的“損害事實簡單”“責任認定無爭議”和“損害較小”分別作出規定：“損害事實簡單”，主要從生態環境違法事實清楚，因果關系明確進行判斷；“責任認定無爭議”，主要是指賠償權利人與賠償義務人之間、賠償義務人相互之間，對責任認定、責任劃分無爭議；“損害較小”，主要是指造成的生態環境不利影響較小，生態環境損害數額不超過30萬元（不包括生態環境損害調查、鑒定評估等費用）。
《意見》第十條作了細化規定，列舉了屬于“重大案件”的5種情形：中央生態環境保護督察發現的重要生態環境問題涉及的生態環境損害賠償案件；較大及以上突發環境事件涉及的生態環境損害賠償案件；重大及以上生態破壞事件；各省級賠償權利人結合本地實際明確的重大案件情形；其他在全國或者本行政區域有重大影響的生態環境損害賠償案件。
同時，《意見》對不同類型的案件對于生態環境損害鑒定評估的要求不盡相同。對于簡單案件，可以適用簡易評估程序，即損害可以采用專家評估或者由相關行政機關綜合作出認定。對于顯著輕微案件和簡單案件以外的案件，則應當委托司法鑒定機構或者國務院相關主管部門推薦的機構出具鑒定意見或者鑒定評估報告。通過對案件的繁簡分流，可以有效提高生態環境損害賠償工作的辦理效率。
除此之外，《意見》在關于賠償磋商、生態環境損害賠償與行政執法和環境公益訴訟的銜接、生態環境損害修復、修復效果評估等方面都有新的或者更詳細的規定。例如，修復效果評估，《意見》第十四條第二款做出規定，又在第三款規定了例外情形，即符合以下情形之一的，可以不組織開展修復效果評估：相關監測報告、驗收報告、調查報告等已形成的報告，包括了修復情況的內容，且可以滿足修復效果評估需要的；以勞務代償方式承擔生態環境損害責任的；其他可以不組織開展修復效果評估的情形。《意見》的規定顯然更加全面和符合實際情況，也減輕了賠償權利人及其指定的部門或機構的不必要的負擔。
如何判定磋商未達成一致？《意見》新增了“磋商不成”的兩種情形：采用民事訴訟法規定的除公告送達以外的方式均無法向賠償義務人送達磋商告知書的；賠償義務人因處于被羈押等狀態無法開展磋商的。從學理上來說，“磋商不成”可以分為主觀上的磋商不成和客觀上的磋商不成。前者是指賠償權利人及其指定的部門或機構已經與賠償義務人取得聯系，但是賠償義務人通過明示或者默示的方式拒絕磋商或者雙方未能達成一致意見的。后者則可以稱之為客觀上的“磋商不能”，是指由于客觀原因賠償權利人及其指定的部門或機構無法與賠償義務人取得聯系或者雖能取得聯系但是無法開展磋商的。《意見》新增的兩種“磋商不成”情形屬于客觀上的磋商不成或者磋商不能，顯然這是根據生態環境損害賠償磋商實踐的需要而增加的情形，豐富了認定磋商不成的具體情形，便于賠償權利人及其指定的部門或機構及時提起賠償訴訟。
留白：賦予地方探索實踐的裁量空間
我國生態環境損害賠償制度目前尚無專門立法。未來的立法也需要在總結各地探索經驗的基礎之上提煉升華，才可能構建出有中國特色的生態環境損害賠償制度。因此，目前生態環境損害賠償的政策和具體工作需要平衡好全國主管部門的業務指導和地方探索實踐之間的關系。換言之，深入推進生態環境損害賠償制度改革既需要有全國性的統一規則，又需要發揮地方探索實踐的積極性，然后將各地行之有效的經驗轉化為國家的法律規則。
《意見》一方面從全國層面總結經驗、完善了相關的法律規則；另外一方面有意識地進行制度留白，賦予地方探索實踐的裁量空間。如，《意見》第四條關于“案件損害數額極小的判定”，授權“由省級賠償權利人及其指定的部門或機構根據本地區本領域的實際情況作出規定”；關于“未造成明顯影響的判定”，《意見》直接作出了4項具體情形的規定，同時在第五項的兜底條款中規定“省級賠償權利人及其指定的部門或機構認為未造成明顯影響的其他情形”。再如，關于簡單案件中“損害較小”的界定，《意見》第九條規定的閾值是生態環境損害數額不超過30萬元，但同時授權“相關省級賠償權利人及其指定的部門或機構，可以根據本地經濟社會發展情況，對適用簡易評估程序案件的損害數額適當調整，原則上不超過50萬元”。
制度改革還需解決哪些重要問題？
展望未來，我國生態環境損害賠償制度的系統構建和日臻完善還需要從以下方面加以著力。
加快制定《生態環境法典》，完善生態環境損害賠償的制度供給。生態環境損害賠償應當屬于民事基本制度，根據《立法法》第十一條之規定，其屬于法律保留的事項。因此，生態環境損害賠償的實體性內容應當由全國人大及其常委會通過法律加以創設。《意見》沒有創設實體性規范，其所規范的內容均是程序性、管理性內容。生態環境損害賠償實體性規定的法源主要是《民法典》第一千二百三十四條—第一千二百三十五條和《生態環境損害賠償司法解釋》。目前，這些規定相對還不夠完善。例如，《民法典》第一千二百二十九條—第一千二百三十三條能否適用于生態環境損害修復和賠償案件就存在不少學理上的爭論。我國《生態環境法典》的編纂工作已經正式啟動，生態環境損害賠償的實體性規則以及若干重要程序性規則應當由該法典加以創設或規定。但我國《生態環境法典》編纂采取的是“適度法典化”模式，生態環境損害賠償制度的部分管理性、程序性內容仍然具有由行政立法和規范性文件予以調整的空間。
構建和完善生態環境損害賠償公眾參與制度。《意見》并沒有關于信息公開和公眾參與的規定，一些細節性的規則設定和制度完善只能留待以后的立法和規范性文件。
構建和完善生態環境損害賠償協議的司法確認制度。在實踐中，當事人達成賠償協議后向人民法院申請司法確認的案件數量很少，其中原因值得認真分析。賠償協議司法確認的合法性審查標準以及相關的程序構造，例如，司法確認程序中的期限、信息公開和公眾參與，都有待進一步研究和規范。
作者為南京大學法學院教授、博士生導師
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